Regulatorische Guillotine in Russland

Am 1. Januar 2021 endete in Russland eine Reform, die als "regulatorische Guillotine" bezeichnet wurde. Was folgen wird und ob sich die Reformer vor den unvermeidlichen Re-Regulierungsversuchen werden schützen können, werden die nächsten sechs Monate zeigen. Gleichzeitig sagen Experten, dass die Regierung, wenn sie es nicht schafft, die regulatorische Guillotine in einem Jahr durchzuführen, sich auf einen längeren Zeitraum von Reformen einstellen sollte (etwa 5 Jahre).

Aus der Analyse internationaler Erfahrungen lässt sich schließen, dass das institutionelle Design der russischen Reform, das von ihren Architekten im Frühjahr 2019 verabschiedet wurde, im Kern nicht mit der schnellen Bereinigung veralteter und übermäßig aufwendiger Regulierung verbunden war (d.h. weniger Regulierung, Vereinfachung, Deregulierung), sondern mit dem mühsamen Prozess der Kompromissfindung zur erneuerbaren Regulierung zwischen Regulierern und Unternehmern als Vertretern der " zensierten Öffentlichkeit" (was eher einer intelligenten Regulierung - smart regulation - entspricht).

Die Zwischenvariante konnte die Erwartungen des Teams des damaligen Präsidenten D. Medwedew nicht erfüllen, insbesondere in Bezug auf das Wirtschaftswachstum auf fast 6% des BIP pro Jahr. Diese Vermischung im russischen Modell kann als eine Verzerrung der Schlüsselprinzipien der institutionellen Gestaltung ("institutionelle Falle"), eine Verletzung der Prinzipien der rechtlichen Modellierung charakterisiert werden. Trotz der einschlägigen Bestimmungen der Hauptrichtungen der Tätigkeit der Regierung der Russischen Föderation für den Zeitraum bis 2024 hat die praktische Ausgestaltung des Mechanismus der " Regulierungs-Guillotine" einen schwächeren institutionell "auftragsmäßigen" Charakter angenommen, was zunächst recht ernste Voraussetzungen für ihre mögliche Entkräftung und Ausbremsung auf der Instanzenebene schuf, einschließlich der Einführung zahlreicher Ausnahmen. So ist die Umsetzung der "Regulierungs-Guillotine" in der Russischen Föderation teilweise in Richtung einer Re-Regulierung mutiert, als anstelle einiger Gesetze und Verordnungen viele andere Gesetze und Verordnungen mit zahlreichen Ausnahmen verabschiedet werden. Die Systematik der "Regulierungs-Guillotine" wurde deutlich vermindert und ihre begrenzten Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum (einer der wichtigsten quantitativen Indikatoren für die Wirksamkeit einer umfassenden Regulierungspolitik) sind somit vorprogrammiert. Das Föderale Gesetz Nr. 248-FZ vom 31.07.2020 "Über die staatliche Kontrolle (Aufsicht) und die kommunale Kontrolle in der Russischen Föderation" schließt z.B. von seinem Geltungsbereich in bestimmtem Umfang 42 Arten der staatlichen Kontrolle (Aufsicht) aus und in einigen Fällen - die gesamte Tätigkeit der einzelnen Exekutivorgane. Ähnliche Ausnahmen enthält auch das Gesetz über obligatorische Anforderungen.

Dennoch enthält das verabschiedete Paket solche regulierungspolitischen Instrumente, die bereits mehrfach von Experten vorgeschlagen wurden, wie einheitliche Fristen für das Inkrafttreten von verpflichtenden Anforderungen (1. März und 1. September) und die Einführung experimenteller rechtlicher Regime, innerhalb derer es möglich ist, verpflichtende Anforderungen zu vermeiden. Ein wichtiger Schritt nach vorn ist zweifellos die gesetzliche Institutionalisierung der Abschätzung der regulierenden Wirkung und der tatsächlichen Folgen in Bezug auf normative Akte, die verbindliche Anforderungen enthalten. Bisher gab es für diese wichtigsten Institutionen der Regulierungspolitik nur untergesetzliche Rechtsgrundlagen (Regierungsbeschlüsse), die oft umgangen wurden, entweder durch ihre Änderung oder Einführung von Ausnahmen oder durch die Vorlage von Gesetzesentwürfen in der Staatsduma unter Umgehung der Regierung der Russischen Föderation, die neue verbindliche Anforderungen einführen.

Leider ist das Prinzip "one in - one out" ("einer für einen"), das dem russischen Rechtssystem seit 2015 bekannt ist, nicht im Gesetz verankert worden. Nach diesem Prinzip sollten Gesetzesentwürfe mit einem hohen Grad an Regulierungswirkung die Abschaffung von entsprechenden Anforderungen im gleichen Rechtsgebiet der gesetzlichen Regulierung im entsprechenden Bereich der unternehmerischen oder anderen wirtschaftlichen Aktivitäten vorsehen.

Zur Kontrolle des Status der verbindlichen Anforderungen ist ihr Register vorgesehen, das gemäß Art. 10 Abs. 2 des Gesetzes über die verbindlichen Anforderungen bis zum 1. März 2021 gebildet werden muss und derzeit im Testmodus arbeitet und die Tätigkeit der Arbeitsgruppen gewährleistet. Dabei ist - langfristig gesehen - dessen Integration mit dem im Rahmen der Abschätzung der regulierenden Wirkung erstellten "Kostenrechner" zur Abschätzung der wegen der Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen entstehenden Kosten erforderlich.

Es ist noch nicht klar, wann genau die Reduzierung der Zahl der Kontroll- und Aufsichtsorgane stattfinden wird und was mit der Funktionalität der staatlichen Organe geschieht, die jetzt im Zuge der Implementierung des "Guillotine"-Mechanismus ihre Befugnisse in einem gewissen Umfang reduzieren. Es ist bekannt, dass das russische Finanzministerium die Reduzierung solcher Befugnisse als Grund für die "Optimierung der Mitarbeiterzahl" der staatlichen Organe und die Reduzierung der Budgetzuweisungen interpretiert. Es überrascht nicht, dass eine Reihe von Behörden eine opportunistische Strategie verfolgen und neue Befugnisse und Verbote entwickeln, die sie nach dem 1. Januar 2021 werden kontrollieren können.

Quelle: Golodnikova, Efremov, Zygankov, Im Zeichen der "Regulierungs-Guillotine": Wie kann der Teufelskreis von Deregulierung und Re-Regulierung durchbrochen werden? (rus.), Zakon (Statute), Nr. 2 2021, S. 105-117.

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